Por Orlando Rojas Pérez – Cuando menos se esperaba apareció una evaluación del Departamento Nacional de Planeación -DNP-, sobre los programas Vive Digital que raja a los MINTIC del gobierno Santos. Es importante resaltar que esta investigación comenzó desde finales del año 2017 y se terminó este año 2018. Abajo encontrarán una infografía, imagen, de las primeras 28 páginas del documento, que incluye el índice y un muy revelador resumen ejecutivo. Lo consideramos de obligatoria lectura para todo el Sector TIC y por esa razón invertimos nuestro tiempo en preparar esta larga imagen de 1.000 puntos de ancho y casi 50.000 puntos de larga. Las conclusiones del resumen ejecutivo, se encuentran en las páginas 20 a 28. Al final de la nota también encontrarán un enlace para descargar desde Evaluamos toda la evaluación hecha por el DNP.
Esta evaluación marca una clara ruta de hacia dónde se deben invertir los escasos recursos del Fondo TIC. También es una clara muestra de la necesidad de la urgente aprobación del proyecto de ley que cursa en el Congreso: Modernización del Sector TIC.
CORTO RESUMEN
La Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas y Dirección de Desarrollo Digital del Departamento Nacional de Planeación -DNP- presentan el informe del estudio Evaluación de los programas del Plan Vive Digital para la gente, financiados con recursos del Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -Fontic-.
Las siguientes fases fueron copiadas de la evaluación del DNP.
- La operación de los programas del Plan Vive Digital fue revisada a partir de información secundaria, como informes de interventoría, e información primaria cualitativa obtenida de las entrevistas semiestructuradas.
- Un problema de relevancia encontrado son los recursos que tiene disponibles el FONTIC se confirmó en las entrevistas, en que se mencionó que el Ministerio de Hacienda declara excedentes de la nación parte de los recursos del fondo; efectivamente, una revisión de la ejecución del gasto muestra que en promedio el 20% de la ejecución anual de los recursos del Fondo han sido redirigidos al Presupuesto General de la Nación entre 2010 y 2017; también se realizan un conjunto de transferencias corrientes nacionales e internacionales que en promedio han representado el 8,3% de la ejecución anual del FONTIC; y los gastos de personal y gastos generales representan el 0,7%.
Otro problema identificado entre los operativos y de apoyo es el relacionado con la calidad del servicio, en que para el caso de los kioscos vive digital los operadores entrevistados mencionaron las discontinuidades que ocurren en la prestación del servicio por distintas razones, como deficiencias en la energía eléctrica y cortes presupuestales. Sobre los kioscos surgió también la preocupación por su sostenibilidad futura, pues las administraciones de los municipios donde estos están ubicados en buena parte no tienen capacidad presupuestal para encargarse del funcionamiento de estos.
- A esto hay que sumarle que: (i) los contratos a través de los cuales se ejecuta la Fase II de esta estrategia están llegando a su capacidad máxima de adición, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 (Congreso de Colombia, 1993), corresponde al cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado en salarios mínimos legales mensuales; y (ii) a partir de consultas realizadas por la Unión Temporal Econometría – Tachyon al portal Colombia Compra Eficiente, no se evidenció que el FONTIC haya realizado alguna convocatoria pública para realizar un proceso licitatorio para dar continuidad a los Kioscos Vive Digital de la Fase II de esta estrategia, lo cual expondría al riego de perder su único medio de acceso a las TIC a las comunidades beneficiadas por estos puntos de acceso comunitario.
- La Gran Encuesta TIC realizada en 2017, muestra que dentro del 8,3% de la población que dice acceder habitualmente a Internet desde lugares de acceso público gratuito estatales como Puntos y Kioscos Vive Digital y zonas WIFI-públicas, sus servicios son calificados en promedio con 3,434, siendo Antioquia la región con mejor calificación con 3,83 y Orinoquía-Amazonia la peor calificada con 3,025.
- El estudio encontró que aproximadamente el 20% de los recursos que se han invertido en diversos proyectos que, si bien son importantes, no han estado orientados al cierre de la brecha digital.
- Si este 20% de recursos que se han invertido en otros proyectos y programas se hubiesen focalizado en los que son más efectivos en acceso y servicio universal, como subsidios a Internet, Kioscos Digitales, Computadores para Educar y Gobierno en línea, se hubiera acelerado el cierre de la brecha digital.
- Los resultados de este estudio se suman a una serie de estudios realizados por el DNP para analizar el impacto de las TIC, tanto en su dimensión de cobertura como de calidad, en la economía.
- Un factor común encontrado en los programas es la falta de indicadores de cumplimiento. En uno de los 21 programas revisados, se diseñaron indicadores de fin.
- En cuatro de los 21 programas revisados, se diseñaron indicadores de propósito.
- No se identificaron riesgos y supuestos para el cumplimiento de los resultados esperados en ninguno de los 21 programas.
- No se identificaron los medios de verificación de los resultados esperados de cada uno de los programas.
- En 12 de los programas, las actividades no están claramente definidas para poder verificar su cumplimiento, toda vez que estas determinan la manera como se van a lograr los resultados.
- Es importante resaltar que Colombia ha logrado construir la gran autopista que permite la conectividad hoy entre casi todas las cabeceras municipales del país. En la figura 8 el mapa de la izquierda muestra la situación del país antes de los proyectos de fibra óptica (PNFO) y de conexión de alta velocidad (PNCAV) del programa de Telecomunicaciones sociales; solo estaban conectados los municipios que aparecen en azul. El mapa de la mitad corresponde al tendido del proyecto PNFO y el mapa de la derecha al logro mediante redes de microondas del proyecto PNCAV. Si se superponen los tres mapas se aprecia como el país está prácticamente conectado en su totalidad.
- No obstante, las soluciones de último kilómetro son apenas incipientes hasta ahora, la penetración de Internet fijo sigue siendo muy baja e igual sucede con la capacidad en redes móviles, en que la tecnología 4G llega únicamente a zonas urbanas restringidas.
- A este respecto es importante hacer énfasis en el proyecto de Conexiones digitales, desarrollado dentro del programa de Telecomunicaciones sociales, que en este estudio se ha mostrado tanto desde el análisis descriptivo (gráfico) como desde los modelos estadístico, que tiene un efecto asociado al cierre de las brechas digitales. En relación con la capacidad móvil, la figura 9 ilustra la evolución que ésta ha tenido en el tiempo, donde es claro el estancamiento ocurrido en el crecimiento de esta capacidad entre el 2015 y el 2016.
- Observando esta situación del país a la luz de las experiencias internacionales que han mostrado que es posible lograr la expansión de las redes (soluciones de último kilómetro) de forma mancomunada con el sector privado, se concluye que es necesario desarrollar programas de subsidios e incentivos a la oferta y a la demanda que permitan un desarrollo más rápido de estas soluciones y, por ende, mejorar substancialmente en acceso y servicio universal y, consecuentemente, en el cierre de las brechas digitales.
- Un sector que es clave en el desarrollo de las TIC es el de educación, pues la calidad de la cobertura y calidad de la educación se pueden mejorar mediante estas herramientas y, a su vez, la educación es impulsora del acceso, uso y apropiación de las TIC. Los impactos del programa Computadores para Educar -CpE- han sido evaluados en varios estudios del DNP y en los análisis estadísticos realizados en este estudio se corrobora esta conclusión. Sin embargo, es preocupante la reducción en los recursos que ha tenido este programa en los últimos años, la cual se refleja en la entrega de equipos que se muestra en la siguiente figura (incluida en la evaluación).
- Es preciso poner en primer lugar las limitaciones de información para el análisis de la eficiencia del gasto público en los programas del Plan Vive Digital financiados por el FONTIC. Desde la propuesta metodológica se consideró el análisis de costo efectividad como el apropiado para estimar el ahorro potencial por eficiencia en el uso de los recursos de este fondo. No obstante, solo fue posible realizar este análisis para 6 proyectos que cuentan con recursos de 4 programas que representan el 60,4% de los recursos del FONTIC en el período 2010-2017. Sobre estos 6 proyectos también se realizó el análisis de costo eficiencia mediante la comparación de costos unitarios. Este segundo método fue utilizado para 14 proyectos adicionales, de 9 programas, que representan el 18,4% de la inversión mencionada del FONTIC. Sobre otros 12 programas, 14,1% de la inversión, escogidos para el análisis de matrices de marco lógico y cadenas de valor se encontró que no tenían información sobre cantidades de bienes o servicios entregados a las comunidades, ni de indicadores que pudieran aludir al desarrollo de los mismos en los municipios o en los entes territoriales. Sobre 22 programas más, 7,1% de la inversión, se decidió desde un principio no analizarlos en detalle debido a su tamaño y a que muchos de ellos están asociados con soportes administrativos del MinTIC y otras entidades o no están 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Computadores entregados 25,6 82,0 105,8 240,6 153,5 112,5 14,9 63,8 Tabletas entregadas a docentes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 44,7 64,9 47,9 Tabletas entregadas a los estudiantes 0 0,0 0,0 40,3 21,7 137,8 459,2 179,2 0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0 300,0 0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0 300,0 350,0 400,0 450,0 500,0 Número de equipos entregados (miles) Evaluación de los programas del Plan Vive Digital para la gente financiados con recursos del fondo de tecnologías de la información y las comunicaciones (FONTIC) Producto 4: Informe de resultados de la evaluación UT Econometría – Tachyon, mayo 21 de 2018 Página16 relacionados directamente con acceso y servicio universal en las TIC. Sobre estos últimos 34 programas (12 + 22) se realizó entonces el análisis sobre la ganancia en efectividad en caso de haber dedicado esos recursos a programas que muestran efectos asociados al cierre de las brechas, como es el caso de Conexiones digitales, o a la ampliación de la capacidad en redes móviles. En la figura 11 se ilustra la situación descrita.
- Pero, más importante aún es que si los recursos de los 34 programas mencionados, que no están directamente relacionados con el cierre de las brechas digitales, se hubiesen dedicado a Conexiones digitales o a ampliar la capacidad en redes móviles, hoy se estaría mejor en los índices de uso de TIC construidos en este estudio. Esto es, habría una ganancia en efectividad del total de los recursos del FONTIC, como se muestra en las figuras 14 y 15 de la evaluación.
- Se vislumbra una dispersión importante de la utilización de los recursos en muchos programas y proyectos, especialmente en el período 2014- 2018.
- La incorporación de nuevos objetivos ha afectado la ejecución de las políticas de largo plazo al destinar recursos hacia el desarrollo de nuevas estrategias incluidas en los planes de desarrollo.
- Con relación a los recursos invertidos por el Plan Vive Digital, hay iniciativas que han permanecido durante la ejecución de los dos planes de desarrollo, como son proyectos de los programas Ampliación de telecomunicaciones sociales y Computadores para Educar, a los que se dedicó el 57,9% de la inversión del FONTIC; sin embargo, existen 35 programas que no han tenido continuidad dentro del periodo 2010 a 2017, o son de reciente creación; en particular entre el 2011 y 2017 se han generado 28 programas nuevos siendo el 2015 el año donde se presentaron más cambios (se crearon 7 programas y se dejó de invertir en 10 programas existentes).
- Se evidenció que se debe mejorar la articulación entre el MinTIC y las entidades del orden nacional y territorial que intervienen durante la planeación y el desarrollo de los proyectos.
- Otro de los aspectos que afectarían la eficiencia de los programas, es la falta de evaluaciones de medio término, resultados e impacto de estos, lo cual impide que se puedan realizar ajustes que permitan optimizar las inversiones.
- Respecto a los procesos administrativos que han afectado la ejecución de los programas y proyectos del Plan Vive Digital están los procesos estructurales de manejo del presupuesto y la contratación pública.
- La falta de infraestructura de soporte, frecuente en zonas rurales aisladas, dificulta la ejecución de los programas del Plan Vive Digital, situación que conlleva a destinar mayores recursos; es el caso de soluciones eléctricas para los equipos dotados por el Plan.
- Los niveles de calidad definidos para los servicios de telecomunicaciones afectan con frecuencia de manera negativa la ejecución de los programas del Plan Vive Digital.
- Otros problemas en la ejecución de los programas del Plan Vive Digital son los daños, hurtos y en general afectaciones realizadas por terceros: dificultades frente a la reclamación ante las aseguradoras para la reposición de equipos y, en algunos casos, la no utilización por el temor de los responsables de estos frente a pérdidas o daños.
- Cuando la intervención se realiza en comunidades indígenas aparecen otros cuellos de botella asociados con barreras culturales y lingüísticas, por ejemplo, el rechazo a instalación de equipos en sus territorios sagrados.
- Las brechas son aún muy grandes a pesar de que se ha mejorado.
- La razón más frecuente manifestada por las personas que no usan Internet (35,7%) es que no lo conocen o no saben cómo usarlo.
- El porcentaje de personas que acceden a Internet desde teléfonos inteligentes (smartphones) creció de 14,2% a 81,7% entre 2013 y 2017, mientras que el de los que lo hacen desde computadores de escritorio cayó de 66,3% a 47,5%; el uso de tabletas y portátiles pare este propósito aumentó moderadamente.
- Las personas que usan Internet en sus hogares, en zonas urbanas corresponden a 57% de la población, en centros poblados a 18% y en Evaluación de los programas del Plan Vive Digital para la gente financiados con recursos del Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (FONTIC) Producto 4: Informe de resultados de la evaluación UT Econometría – Tachyon, mayo 21 de 2018 Página23 zonas rurales dispersas a 11%; los que no usan Internet en sus hogares, como razón más frecuente (51%), aluden a que es muy costoso.
- Apenas el 8,5% de las personas realizan compras a través de Internet o usan la banca electrónica, siendo las principales razones para no hacer compras por esta vía que se prefiere ir directamente al sitio (53,7%) y la desconfianza y temor de hacer pagos por Internet (22,5%).
- En las empresas micro, pequeñas y medianas en 2015 solo el 8% realizaban ventas por Internet y hacían compras a proveedores el 26% de ellas.
- En Colombia la Red Nacional de Transporte está prácticamente terminada; no obstante, falta mucho en términos de soluciones de último kilómetro:
- En penetración de Internet fijo existen diferencias grandes (brechas) entre lo rural y lo urbano y según las condiciones económicas de los habitantes.
- Del análisis descriptivo surge el indicio de un efecto positivo sobre la penetración de Internet fijo asociado al proyecto de conexiones digitales, que sugiere el desarrollo de programas con esfuerzos conjuntos con los gobiernos locales, otros sectores públicos y los operadores privados.
- Si bien ha habido un avance grande de la expansión de redes en 2G y 3G, 4G se ha limitado a los cascos urbanos, siendo la capacidad en redes móviles relativamente baja, con un estancamiento de su crecimiento en los últimos dos a tres años. Este es otro campo importante para desarrollar programas con esfuerzos conjuntos.
- La solución para llevar el Internet a muchos sitios seguirá siendo KVD o proyectos similares. No obstante, preocupa su costo y, por ende, su sostenibilidad; es necesario buscar la reducción de costos, por ejemplo, mediante la transformación de KVD de tecnología satelital a tecnología terrestre y la contratación del espectro satelital. En este punto es de anotar que con el fin de satisfacer las expectativas y demandas del mercado, actualmente las redes satelitales continúan evolucionando tecnológicamente, tales como aumentos en la potencia de transmisión, la utilización de frecuencias en bandas más altas y la ubicación de satélites en orbitas bajas (Low earth orbit satellite - LEO) que mejorarían los tiempos de latencia y permitirían el uso de antenas y equipos más pequeños, que ha conllevado a la reducción de los costos por bit de comunicaciones de datos (ITU, 2012) y (UIT, 2017). Sin perjuicio de lo anterior, existe un consenso generalizado en que los satélites son soluciones ideales para prestar los servicios de conectividad a personas, empresas o comunidades localizadas en zonas aisladas o donde llegar con sistemas de comunicación terrestres resulta inviable desde un punto de vista técnico o económico (UIT, 2017) y (ANE, 2018).
- Respecto de las zonas Wifi, como se mencionó anteriormente los usuarios no perciben un servicio de alta calidad y, además, los usos más frecuentes son las redes sociales, el correo y mensajería y, en menor grado, educación y aprendizaje; es mínima la utilización para realizar transacciones – trámites con entidades, comercio y banca electrónica –.- El programa de Computadores para Educar (CPE) representa la alianza de educación y TIC en Colombia, con buenos resultados en las evaluaciones; no obstante…
- CPE ha cambiado la entrega de computadores por tabletas especialmente a partir de 2015: con altibajos en la entrega total de dispositivos a partir de 2013, especialmente la reducción drástica ocurrida entre 2013 y 2014.
- Por otra parte, a partir de 2014 se ha presentado una reducción progresiva de los recursos del FONTIC para este programa.
- Es importante evaluar si el programa sigue teniendo los impactos mostrados en estudios anteriores, con este cambio que se ha dado de forma acelerada.
- Se requiere acompañar el programa CPE con conectividad en las sedes escolares. En 2016 tenían acceso a Internet: el 53,1% de las sedes oficiales y el 89,3% de las no oficiales, el 78,5% de las sedes urbanas y el 39,4% de las sedes rurales.
- En 2016 apenas el 7,1% de las personas hacían uso de los servicios de Gobierno en Línea: 23,4% para obtener información de las entidades y 5,7% para interponer quejas y reclamos, como usos más frecuentes.
- Las empresas hacen mayor uso debido a la obligatoriedad – declaraciones y pagos de impuestos (aproximadamente un 33%).
- El índice GEL cae fuerte de 2012 a 2013, se estanca y reacciona un poco en 2017.
- Esta situación coincide con los índices internacionales y con la inestabilidad en los recursos asignados del FONTIC, que venían en crecimiento hasta el año 2013.
- Como se ha mencionado, es preocupante el porcentaje de población que no usa Internet, de 35% en zonas urbanas, 60% en centros poblados y 70% en zonas rurales dispersas, así mismo el porcentaje de población que utiliza Internet para transacciones bancarias y comerciales, de solo 8,5%. Esta situación la confirma el comportamiento de los índices de uso de TIC (figuras 12 y 13). En el contexto del círculo virtuoso de las TIC10, es urgente acelerar el proceso de cierre de las brechas digitales en el país.
- Los análisis muestran que el peso relativo de las variables de control, determinantes del acceso y uso de las TIC, en la explicación de la varianza de los índices de uso de TIC11 mencionados, es notoriamente mayor que el de los indicadores de los programas – que miden el grado de desarrollo que estos han alcanzado en los distintos entes territoriales –. Es entonces necesario incrementar la efectividad de los programas.
- Como consecuencia de las dos conclusiones anteriores, es necesario acometer acciones conjuntas a través de políticas de Gobierno, para propender por el acceso, uso y apropiación de las TIC a la vez que se mejoran la educación y las condiciones socioeconómicas de los habitantes.
- Se mencionó antes que ha habido una dispersión grande de los recursos del FONTIC, especialmente en los últimos años. Los programas no directamente relacionados con el cierre de las brechas digitales representan aproximadamente $1,2 billones de los recursos del FONTIC en el período 2010-2017. Los análisis realizados muestran que la situación en el índice de uso de TIC estaría mejor hoy en el caso de haber dedicado esos recursos a programas como Conexiones digitales o a incrementar la capacidad en redes móviles. Se confirma así la necesidad de focalizar los recursos del FONTIC en el acceso y servicio universal, esto es, en cerrar las brechas digitales.
- Se mencionó también que ha habido problemas de discontinuidad en algunos programas, como el de Kioscos Vive Digital (KVD), y que existe preocupación por su sostenibilidad futura. Con los análisis se encontró que existe un efecto positivo sobre el índice de uso de TIC asociado a los kioscos situados en sedes educativas y que tienen energía eléctrica del sistema interconectado y que, por el contrario, los demás kioscos tienen un efecto asociado negativo. Este resultado confirma la conclusión sobre la necesidad de que no se presenten discontinuidades en los servicios que entrega este tipo de programas.
- Los problemas de información encontrados, en la revisión de las matrices de marco lógico y cadenas de valor de los programas, en los datos sobre beneficiados de programas de emprendedores, desarrolladores de contenidos y aplicaciones y de talento humano para efectos de la convocatoria de los grupos focales, y las limitaciones de información que restringieron la posibilidad de haber realizado un análisis de mayor cobertura y profundidad con la metodología de análisis de costo efectividad (ACE), permiten concluir que es necesario mejorar la información sobre los programas y proyectos que se financian con los recursos del FONTIC.
- Antes se mencionó que en general no se diseñan indicadores sobre los productos y servicios que entregan los programas y sobre los resultados que se pretenden con los mismos. Es necesario que desde el diseño de los programas se desarrollen indicadores apropiados, específicamente orientados al gran objetivo de cerrar las brechas digitales.
- El desarrollo de índices de uso de TIC y los análisis estadísticos realizados muestran que esto es posible y mejorable en la medida que se prevean las necesidades de información para hacerlo. La medición del logro del cierre de las brechas digitales contribuye a focalizar los recursos del FONTIC. A esta visión de costo efectividad, que incluye eficiencia del gasto público, se tiende hoy en día.
- Avanzando aún más en la necesidad no solo de medir resultados sino de evaluar el impacto de los programas, resulta clave construir líneas de base y prever la información que se requiera para facilitar este tipo de evaluación.
- Se destaca también de los análisis el efecto sobre el índice de uso de TIC asociado al proyecto de Conexiones digitales (Internet fijo), que se llevó a cabo sin apalancamiento de otros recursos; éste sería aún más costo efectivo desarrollándolo a través de esfuerzos conjuntos con los entes territoriales y otros sectores12 públicos y con el sector privado.
- La capacidad de los municipios en redes móviles, liderada por los agentes privados, también muestra un efecto positivo sobre el índice de uso de TIC. Es crucial entonces lograr soluciones de último kilómetro (para Internet fijo y móvil); una manera de lograrlo es con programas de subsidios e incentivos bien diseñados.
- El efecto positivo de los KVD, antes mencionado, se debe en buena parte a que estos kioscos están ubicados en sitios donde no existen otras alternativas para la gente, esto es, están bien focalizados en cuanto a la población a la que deben estar dirigidos, lo cual es fundamental en términos de eficiencia del gasto público. En el caso de los puntos vive digital y las zonas wifi, estas facilidades se justificarían solamente en sitios rurales, urbanos aislados o de bajos recursos económicos en que en términos de acceso y asequibilidad no exista otra alternativa.
- En los análisis a que se ha hecho referencia sobre KVD, se destaca la necesidad de un buen suministro de energía eléctrica en estos kioscos; esto es, existen condiciones mínimas que deben ser garantizadas para que el proyecto logre su objetivo.
- Los programas del Plan Vive Digital orientados a Gobierno en Línea (GEL) muestran un efecto positivo asociado a la probabilidad de que una persona utilice Internet para realizar compras, hacer transacciones bancarias o diligenciar trámites con entidades del Gobierno (apropiación de las TIC). Como se indicó antes, estos programas han tenido una reducción en los recursos asignados en los últimos años. Es entonces conveniente aumentar los recursos dedicados a GEL y hacerlo en forma sostenida.
- Finalmente, se resalta como conclusión que existe un potencial de ahorro por eficiencia del gasto público de los recursos del FONTIC que se estima entre el 5% y el 10% de los recursos de este fondo en el período 2010- 2017. Pero, aún más importante, del orden de un 20% adicional de los recursos podrían permitir un aumento en la efectividad total del FONTIC si se orientaran a acceso y servicio universal, lo que es, al cierre de las brechas digitales.
INFOGRAFÍA IMAGEN DE LAS PRIMERAS 28 PÁGINAS DE LA EVALUACIÓN
DESCARGUE DESDE EVALUAMOS LA EVALUACIÓN COMPLETA
http://www.evaluamos.com//pdf/EstudioFONTIC.pdf
e
Ver nota:
Aprobado en primer debate proyecto de ley de Modernización del Sector TIC
En sesión conjunta de las Comisiones Sextas de Senado y Cámara.
http://www.evaluamos.com/?home/detail/16566
